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财政视角下优化中小企业信用担保体系研究
发布日期:2016-5-18 10:43:54 访问次数: 信息来源:

中小企业对于经济社会发展的影响作用显著。基于企业成长理论,马里斯(Marris,1963)、艾森哈特(Eisenhardt,1990)论证了金融资源的融资能力是影响中小企业成长的重要因素,资金短缺问题引致融资能力差的中小企业发展停滞。面对中国中小企业“融资难”这个制约其发展的一大瓶颈问题,依据沃格兰·亚当斯(Vogeland Adams,1997)、布拉德肖(Bradshaw,2002)等学者的论证,信用担保能够增加经济总量(GDP)及税基、出口创汇、创造就业机会。也即,信用担保能够直接对社会做有益的金融安排。因此,信用担保机构建设被认为是能有效解决中小企业融资难的一项有力举措。事实与经验业已证明,信用担保体系建设离不开财政政策扶持,财税政策通过运用资金产生放大效应综合提升绩效水平,从而有效地引导企业的发展定位。

我国信用担保体系自从1998年运行至今,由于受政府政策管制等因素的影响,各类信用担保机构的盈利空间很有限。尤其是在受2008年末国际金融危机的影响以来,中小企业融资、担保事业的进展更是艰难。2012年,我国将大力扶持中小企业信用发展纳入财政工作主要任务范畴之中。那么,国家财政不断“注入”大量的优惠政策在化解中小企业“融资难”问题,推动中小企业信用担保体系发展的过程中是否仍存在亟待解决的主要问题?需要怎样进一步完善和优化中小企业信用担保体系,有效地引导中小企业的发展?针对于此,从财政视角研究优化我国中小企业信用担保体系便显得必要而迫切。

二、我国中小企业信用担保体系现状

2008年,发端于美国的次贷危机引致国际金融危机,严重影响了我国中小企业的生产与收益。2009年前两个月,我国规模以上中小企业完成总产值与上年同期相比下降了22.9%,利润同比减少了19.3%,增长速度同比降低了52.3%,其发展困境日渐加强。对于此,考虑到互动协调与稳定发展的需要,积极采取了相应的举措以调整与应对。

第一,政府政策保障。从2009年起,我国政府相继出台了许多扶持中小企业信用担保的相关政策与法律条款。诸如,《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》(国发[2009]36号)第29条明确提出完善中小企业信用担保体系;《关于做好2009年第一批中小企业发展专项资金项目申报工作的通知》(工信厅联企业[2009]88号)中启动了中小企业发展专项资金项目申报工作,重点支持中小企业信用担保业务补助项目。《中小外贸企业融资担保专项资金管理暂行办法》(财企[2009]160号)及《中小企业信用担保资金管理暂行办法》(财企[2010]72号)指出,中央财政安排专项预算资金,采取多元化补助方式,并对符合条件的信用担保机构当年实施3000万元的资助以支持其建设与发展。《关于中小企业信用担保机构免征营业税有关问题的通知》(工信厅联企业[2009]114号)中对于担保机构从事中小企业信用担保或再担保业务取得的收入(不含信用评级、咨询、培训等收入)三年内免征营业税,享受减免政策期满按条件可继续申请。《关于中小企业信用担保机构有关准备金企业所得税税前扣除政策的通知》(财税[2012]25号)中规定,2011年1月1日至2015年12月31日,对于符合条件的中小企业信用担保机构按照不超过当年年末担保责任余额1%的比例计提担保赔偿准备金,允许在企业所得税税前扣除,同时将上年度计提的担保赔偿准备余额转为当期收入。符合条件的中小企业信用担保机构按照不超过当年担保费收入50%的比例计提的未到期责任准备金,允许在企业所得税税前扣除,同时将上年度计提的未到期责任准备余额转为当期收入。中小企业信用担保机构实际发生的代偿损失,符合税收法律法规关于资产损失税前扣除政策规定的,应冲减已在税前扣除的担保赔偿准备金,不足冲减部分据实在企业所得税税前扣除。《中小企业信用担保资金管理办法》(财企[2012]97号)中指出,中央财政预算安排中小企业信用担保资金,确保重点,采取业务补助、保费补助、资本金投入等多种方式,科学规范担保资金的使用与管理。符合条件的信用担保机构可以同时申请多项支持方式的资助,但单个信用担保机构当年获得担保资金的资助额最多不超过2000万元。单个再担保机构当年获得担保资金的资助额最多不超过3000万元(资本金投入方式除外),专项支持中小企业信用担保机构业务发展与融资环境的改善。《关于做好2013年中小企业信用担保资金项目申报工作的通知》(工信厅联企业[2013]66号)中要求,对符合条件的中小企业信用担保机构、省级及跨省区中小企业信用再担保机构2012年度在保的单户1500万元(含)以下的中型、小型、微型企业贷款担保业务和再担保业务给予补助,重点补助对小型、微型企业的贷款担保业务、再担保业务和低担保费率的贷款担保业务。对符合条件的西部地区担保机构和再担保机构给予资本金投入支持,鼓励其增强服务小微企业的能力。

第二,财政资金注入。为了应对国际金融危机对国内中小企业信用担保机构的冲击,有效缓解中小企业融资困难问题,支持中小企业信用担保机构的发展,各级政府根据国家宏观政策制定了相关文件,采取专项财政风险补偿、财政奖励等方式,加大了对中小企业信用担保机构的财政资金扶持力度。2008年10月,中央财政大幅地增加对中小企业信用担保机构的资金投入力度,安排新增资金10亿元以无偿资助为主要方式专项弥补其代偿损失,资助中小企业信用担保机构发展。2009年,中央财政安排16亿元专项资金以补助、奖励中小企业信用担保机构开展贷款担保业务。2011年末,中央财政共安排中小企业信用担保资金84.4亿元,支持担保机构累计为28.7万户中小企业提供了1.1万亿元贷款担保。受中央财政带动与引导效应影响,各级地方财政也加大了财政资金的注入力度,化解中小企业信用担保机构的融资难、风险分担和补偿机制等问题。在中央财政的带动与引导效应下,各级地方政府用于支持中小企业信用担保机构建设的财政资金不断增加。2009年,江苏省安排2亿元对中小企业信用担保机构进行增资补助。山东省积极争取中央财政各类专项资金27 310万元中,用于支持中小企业信用担保体系建设的力度空前加大。省财政多渠道筹资1亿元,支持组建省再担保集团,健全中小企业贷款担保风险补偿机制。从省级中小企业发展专项资金中安排2000万元,争取中央财政补助资金12610万元,对全省109家中小企业信用担保机构贷款担保业务进行风险补偿,为12212户中小企业提供贷款担保额达438亿元,同时,加大对中小外贸企业融资担保的扶持力度,较好地发挥了财政资金的导向作用,缓解了中小企业融资困难。

目前,我国中小企业信用担保机构呈现出实力增强、结构优化、信用功能放大、风险控制能力增强的健康平稳发展局面,在促进中小企业特别是地县级以下中小企业克服国际金融危机影响发挥了非常重要的作用。(1)实力方面。2010年底,我国中小企业信用担保机构共计4817家,比2008年增加了570家;筹集担保资金达3915亿元,比2008年增长了1581亿元,呈现出了以年均29.51%的增速增长的态势;在保责任余额9 678亿元,在保企业21万户,实现收入506亿元,纳税31亿元,实现利润106亿元,保持了良好的运营状况。(2)结构方面。2010年底,中小企业信用机构中,地县级中小企业信用担保机构占总户数的85.55%。有13万户当年超过1亿元新增担保机构,占新增担保企业总户数的59%,实收资本为3915亿元,以同比18.53%的增长率增长。其中,实收资本中的货币出资额占实收资本总量的92.46%;注册资本超过1亿元的担保机构的实收资本额达2882亿元,占中小企业信用担保机构实收资本总额的73.57%,同比增长11.48%。担保机构户均注册资本为8127万元,注册资本超过1亿元的担保机构占担保机构总户数的36.74%,同比增长14.92%;户均同比增加额为2165万元,其发展结构进一步优化。(3)信用功能方面。2010年底,为35万户企业提供贷款担保额1.58万亿元;新增贷款担保额达9794亿元,是2008年的2.26倍,年均增速为50.21%;新增担保企业22万户,比2008年新增了6.9万户,年均增速为20.70%,担保机构信用放大能力进一步增强。(4)风险控制方面。2010年底,中小企业信用担保机构共提取各项风险准备金291亿元,代偿总额70亿元;当年开展业务新增代偿额10.09亿元,代偿率0.16%,已提取风险准备金对出现的风险实现完全覆盖,代偿率控制在较低水平。受保企业新增就业209万人;新增销售收入2004亿元;新增利税541亿元,担保机构服务中小企业的社会及经济效益显著提高。

三、中小企业信用担保体系存在的问题与成因分析

(一)制度政策保障不系统

中小企业信用担保体系建设是一项系统工程,设计上需考虑目标与规划的战略性、长期性与持续性。目前,扶持政策的短期效应日渐彰显,但是系统地设计综合因素影响下的长期发展规划明显短板,中小企业信用担保体系与国家宏观经济政策的关系尚不明晰,长期效应并不理想。

制度障碍与政策非接续性引致政策性担保机构运营不畅,运行机理与制度环境相悖,成为制约其正常发展的瓶颈。在执行低收益信用担保相关政策的过程中,为了减少风险,保全资金,持续发展,政策性信用担保机构“转商弃政”的现象随之出现。也即,由于化解风险等相关制度设计缺陷,致使政策性信用担保机构政策执行的有效性与自身可持续发展得不到共容共进。中投保公司这家被初认为国家旗舰级信用担保机构便是一起典型的例证。

中小信用担保机构的业务供给能力与市场需求不匹配,各类担保机构所服务的企业户数趋升,不过其占全国中小企业总数的比重却很低,累计贷款总额占新增人民币贷款额比重偏低(仅20%)。参照国家要求的发展质量与趋势指数,中小企业信用担保机构的担保资金放大系数显著低于国家要求的期望值(5~10倍)。经营业务品目单一,融资信用担保位居主流,大多数担保机构的创新能力差,新品种的担保业务缺乏。单笔业务担保中的小额贷款额一路走低,占比较小,发展隐性风险增大。担保机构与银行之间合作机制不协调,责、权、利不对等,协作银行偏向权利享受而不愿履行相应义务,致中小企业信用担保机构独立运营能力差,承担连带责任,严重地影响了担保机构权利的发挥效率。因此,制度、政策的完善与优化在促进中小企业信用担保机构运营管理功能提升问题方面仍任重而道远。

(二)财政资金支持不充分

目前,财税政策积极扶持中小企业信用担保机构的建设与发展,但是在引导其政策落实方面不力。面对中小企业强大的融资需求,面对融资市场对中小信用担保机构不断增大的需求,支持中小企业信用担保机构发展缺口的诸多政策,尤其是财税政策中的财政资金投入规模偏小,支持力度尤显不足。财政政策在日渐淡化各类信用担保机构性质差异的过程中,对中小企业政策性信用担保业务引导、支持力度明显不足。

在扶持中小企业信用担保机构正常运营的一系列财税优惠政策中的中央财政资金补助、减免营业税中,存在明显的“机构先,业务后”的问题。也即,政策性、互助性担保机构被纳入扶持范畴,许多商业性担保机构被排外。这样,影响了商业信用担保机构对社会担保资源的利用率,同时,也限制了政策性担保机构的商业化业务拓展。

中小企业信用担保机构发展状况与一个地区经济发展水平、财政规模的关系密切。由于地方财政实力差异,财政对于支持中小企业信用担保机构发展存在明显的区域、地区差距。东部地区地方财力丰厚,中小企业、中小企业信用担保机构发展较快。西部地区因地方财力局限,中小企业、中小企业信用担保机构发展非常缓慢。中小企业信用担保机构的规模、结构及实力的空间分布在省际、城际及县际差异较大,同时,在中小企业信用担保机构设置的非跨省准则要求下,严重影响了公共资源的区域间的互动性、共享性及市场性,从而加剧了中小企业信用担保机构发展的区域差异。

(三)配套机制建设不到位

风险补偿机制缺陷是影响风险化解能力弱的中小企业信用担保机构发展的一个重要因素。若中小企业信用担保机构与协作银行间本着风险共担、利益共享的分工协作机制以化解中小企业融资难的困境,为中小企业提供融资担保的安全性就有所保障。然而,大多数信用担保机构承担着许多协作银行转嫁的风险与自身运营的双重风险,使得风险与收益的对等原则难以理想化。面对信用度低的中国小企业发展现状,中小企业信用担保机构风险化解能力更显不足。为了有效地分散与转移担保风险,足额的风险准备金、政府补偿基金保障非常重要。

高素养、高资质的专业人才及其团队是促进担保机构高效运营管理的重要要素。但是,从业人员中高资质人才成为一种典型的稀缺资源,人才化与专业化、高风险的担保行业发展要求不匹配,业务程序运作不规范,经营业务低效率,内部管理不科学,问题日渐凸显。

准入与退出机制问题加速了资质差的担保机构对该行业的规模扩充。财经法规漏洞,使得有些担保机构违法从事非系统范畴融资业务成为可能。监管制度缺失,致使各层级担保机构职责不清,监管低效,难以与金融机构互动协调发展。相关法律法规滞后现实发展需求,严重影响了中小企业信用担保机构的发展速度、发展质量与征信体系的广覆盖。

四、优化我国中小企业信用担保体系的对策建议

(一)优化制度政策

财税政策作为长期扶持中小企业信用担保机构建设与发展的有效举措,政策设计要注重长期性、前瞻性与可持续性,以政府为主导的发展策略定位要体现国家宏观经济发展的政策性与市场性的有效结合,力促中小企业信用担保机构财政性资金、法人化管理、市场化运作模式的真正推进。运用财政资金集中、系统地扶持中小企业信用担保机构发展的政策,引导中小企业信用担保机构业务倾斜于农业、低碳产业、高科技产业、有潜力的企业等领域,与国家产业政策保持一致,力促其担保功能提升。政策扶持需明确发展目标任务与担保群体的层级顺序,预算资金的安排方向、规模、结构及管理方面要确保长效。逐渐压缩财政资金对新设担保机构的资本金额,扩大对各类中小企业信用再担保机构,已开办信用担保机构资本金的支持力度。中小企业信用担保机构的激励约束机制、考核机制、运营质量测评与监管体系要科学化、合理化,中小企业信用担保机构政策执行质量、经济效益及社会效益要定量化、定性化。

(二)加大财政资金投入力度

明晰各级财政资金支持中小企业信用担保的责任,坚持区域协调,平衡发展原则,加大中央财政对中小企业信用担保机构风险补偿金的支持力度。大力扶持经济发展落后地区的中小企业信用担保机构发展,推进发达地区省际间中小企业信用再担保机构建设,以省级再担保分支机构为点,以大的经济区为单位,各级政府联手互动,平衡发展,逐步推广至全国范围。加大中央财政对中小企业信用担保机构的业务资金补贴,对骨干、龙头机构发展给予重点资助。对于骨干小企业因能力不及长期担保业务所从事商业性的担保机构,本着协调互动、空间合理布局的原则,给予适当的财政资金保障,鼓励并引导其丰富担保内容,不断发展壮大。各级地方财政适度、持续地增续资本金投入,设置地方所属的信用担保机构风险补偿金,确保中小企业信用担保机构运营安全有效与持续。

优化营业税优惠政策,普惠营业税减免课征待遇,提高风险准备金在所得税税前提取比例,递延风险准备金税前提取时间,精细化所得税风险准备金扣除条款。优化所得税优惠税率,依据地方财力适度减免征收地方所得税,建立担保风险补偿基金。实施税式支出,增加税收返还,减少担保风险成本。市场化财政资金运作模式,确保财政资金支出公开化、透明化,提高财政资金的使用效率。

(三)配套措施跟进

完善相关法律,构建有效风险共担、风险补偿、分散和转移机制。优化担保立法,强化信用担保机构风险控制责任,引进与培养专业化、高素养的人才队伍,优化专家评审、风险管理制度,担保业务准入、退出机制要科学化、规范化,备留足额的风险准备金。明确银行在担保业务中贷款损失风险共担责任,限定信用担保机构的风险可控范围,要求定期向财政部门汇报业务运营、准备金提取、财经执行、财务管理、风险承载等信息,财政部门做好风险监督管理。提高被担保对象担保抵押额度,强化风险责任,降低道德风险。构建担保机构内部补偿体制,对普通准备金、代偿准备金、呆账准备金、损失准备金等保障足额供给。通过增设品目,优化组合,扩大范围,控保限额,分散转移担保风险。

完善中小企业信用担保机构监管体系建设,充分沟通,顺畅信息流,力促财政资金使用安全透明高效。当然,组建团体,联手合作,拓展业务,协调发展也必不可少。



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